Veel regels die in de lidstaten gelden, komen voort uit besluiten die op EU-niveau zijn genomen. Voor burgers en bedrijven is vaak niet duidelijk hoe zo’n regel precies ontstaat. Wie doet een voorstel, welke instellingen zijn daarbij betrokken en welke stappen worden doorlopen voordat iets een Europese wet wordt?
Er wordt hier in hoofdlijnen uitgelegd hoe EU-wetten tot stand komen, welke wetgevingsprocedures er zijn en welke rol commissies en comités in dat proces spelen.
Van idee naar wetsvoorstel
Elke Europese wet begint met een vraag of een probleem. Soms zorgen verschillende nationale regels voor belemmeringen op de interne markt, soms is er sprake van nieuwe technologie of zijn er internationale afspraken die moeten worden uitgevoerd. Dit signaal kan komen van lidstaten, het Europees Parlement, belangenorganisaties, onderzoekers of individuele burgers.
De Europese Commissie staat aan het begin van het formele traject. Zij volgt ontwikkelingen in de lidstaten en in de economie, verzamelt gegevens en vraagt om reacties via consultaties, onderzoeken en gesprekken met betrokken partijen. Op basis van deze informatie bekijkt de Commissie welke oplossingen mogelijk zijn en welke gevolgen die kunnen hebben.
Als zij tot de conclusie komt dat een Europese aanpak nodig is, werkt de Commissie een wetsvoorstel uit. Dat bevat de voorgestelde artikelen en een toelichting met het doel, de achtergrond en de verwachte effecten. Na interne bespreking en goedkeuring door de commissarissen wordt het voorstel officieel vastgesteld en doorgestuurd naar het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie.
De Commissie als startpunt van het proces
In de meeste gevallen is de Europese Commissie de enige instelling die formeel het recht heeft om nieuwe EU-wetten voor te stellen. Andere instellingen en lidstaten kunnen wel ideeën en wensen doorgeven, maar het eerste officiële document komt vrijwel altijd van de Commissie.
Na de interne besluitvorming gaat het voorstel naar twee adressen: het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie. Vanaf dat moment ligt het niet meer alleen bij de Commissie, maar wordt het onderwerp van debat en onderhandelingen tussen de lidstaten en de gekozen vertegenwoordigers in het Parlement.
De gewone wetgevingsprocedure
De belangrijkste manier waarop EU-wetten worden aangenomen, is de gewone wetgevingsprocedure. Daarbij treden het Europees Parlement en de Raad van de EU samen op als wetgever. De Commissie blijft betrokken als initiatiefnemer en als gesprekspartner tijdens de onderhandelingen.
Hoe loopt deze gewone wetgevingsprocedure?
- Aan de kant van het Parlement verloopt de behandeling als volgt. Het voorstel wordt toegewezen aan een vak commissie, bijvoorbeeld voor milieu, interne markt, landbouw of burgerlijke vrijheden.
- Die commissie wijst een rapporteur aan: een lid van het Parlement dat het dossier begeleidt.
- De rapporteur schrijft een ontwerpverslag met voorgestelde wijzigingen. Andere leden kunnen amendementen indienen en meepraten over de tekst.
- Na discussie en stemming in de commissie gaat het dossier naar de plenaire vergadering. Daar kunnen nog wijzigingen worden voorgesteld, maar de hoofdlijn is meestal al in de commissie bepaald.
- Vervolgens stemt het Parlement over het geheel en ligt er een officieel standpunt.
Ondertussen werkt de Raad aan dezelfde tekst. Daar begint het werk in werkgroepen van nationale experts, die het voorstel regel voor regel doornemen en zoeken naar formuleringen die voor zoveel mogelijk lidstaten aanvaardbaar zijn. Daarna wordt het dossier besproken in het Comité van permanente vertegenwoordigers (COREPER), waar de ambassadeurs van de lidstaten bij de EU proberen overgebleven knelpunten op te lossen. Pas daarna komt het voorstel op de agenda van de ministers in de Raad.
Als zowel Parlement als Raad een positie hebben ingenomen, starten vaak informele onderhandelingen, de zogenoemde trilogen. Vertegenwoordigers van Parlement, Raad en Commissie zoeken dan naar een gezamenlijke tekst. Zodra beide instellingen met dezelfde tekst instemmen, is de wet aangenomen en wordt zij gepubliceerd in het Publicatieblad van de EU.
Andere routes: bijzondere wetgevingsprocedures
Niet alle onderwerpen volgen deze standaardroute. Voor bepaalde beleidsterreinen hebben de EU-verdragen andere procedures vastgelegd.
Bij de raadplegingsprocedure vraagt de Raad eerst het advies van het Europees Parlement. Het Parlement kan opmerkingen maken en wijzigingen voorstellen, maar de Raad is niet verplicht die over te nemen en neemt uiteindelijk zelf het besluit.
Bij de instemmingsprocedure kan het Parlement de tekst niet zelf wijzigen, maar moet het wel akkoord gaan. Zonder instemming van het Parlement kan een voorstel niet worden aangenomen. Deze procedure wordt bijvoorbeeld gebruikt bij sommige internationale overeenkomsten en bij specifieke institutionele besluiten.
Na de stemming: uitvoering in de lidstaten
Na het aannemen van een Europese wet volgt de uitvoering in de lidstaten. Bij een verordening zijn de regels rechtstreeks van toepassing in alle lidstaten. De wet uit Brussel geldt dan direct als recht in elk land. Bij een richtlijn worden doelen en kaders vastgelegd, maar moeten de lidstaten hun eigen wetgeving aanpassen om die doelen te bereiken.
De Europese Commissie controleert of dat ook gebeurt. Wanneer een land achterblijft of de regels anders toepast dan bedoeld, kan de Commissie om uitleg vragen, een formele ingebrekestelling sturen en uiteindelijk er een zaak van maken bij het Hof van Justitie. Het Hof beoordeelt dan of de lidstaat zijn verplichtingen uit het EU-recht nakomt.
Parlementaire commissies: waar de inhoud wordt uitgewerkt
Wie alleen de plenaire vergaderingen van het Europees Parlement volgt, ziet slechts een deel van het proces. Veel inhoudelijk werk vindt plaats in de vaste commissies van het Parlement. Daarin zitten Europarlementariërs die zich hebben gespecialiseerd in een bepaald beleidsterrein.
In zo’n commissie wordt een voorstel vaak zin voor zin doorgenomen. De rapporteur doet een eerste voorstel voor wijzigingen, schaduwrapporteurs namens andere fracties reageren daarop en er wordt gezocht naar een tekst die op voldoende steun kan rekenen. Commissies organiseren regelmatig hoorzittingen, waarbij bijvoorbeeld experts, maatschappelijke organisaties of bedrijven hun ervaringen en verwachtingen kunnen delen. Zo ontstaat een beter beeld van de gevolgen van een voorstel in de praktijk.
Als de commissie haar werk heeft afgerond, gaat het dossier naar de plenaire vergadering. Veel technische en politieke keuzes zijn dan al gemaakt, zodat het debat in de plenaire zaal zich kan richten op de belangrijkste resterende punten.
Werkgroepen en comités in de Raad
Aan de kant van de Raad verloopt het vergelijkbaar. De ministers die uiteindelijk stemmen, kunnen niet elk detail zelf uitwerken. Een groot deel van de voorbereiding ligt daarom bij thematische werkgroepen, waarin ambtenaren en experts uit de lidstaten samenkomen.
In deze werkgroepen wordt gekeken of de voorgestelde tekst juridisch klopt en praktisch uitvoerbaar is. Er wordt gezocht naar formuleringen die in alle lidstaten toepasbaar zijn. Het Comité van permanente vertegenwoordigers bundelt de resultaten van dit werk en bereidt de dossiers voor die aan de ministers worden voorgelegd.
Daarnaast zijn er comités die de Commissie adviseren bij de uitwerking van uitvoerings- en technische regels zodra een wet eenmaal is aangenomen, bijvoorbeeld bij het aanpassen van bijlagen of het vastleggen van nadere details voor de praktijk.
Waarom commissies en comités zoveel gewicht hebben
Van buitenaf lijkt het wetgevingsproces soms te bestaan uit enkele stemmingen en persmomenten. In werkelijkheid wordt een groot deel van het werk gedaan in de lagen daaronder: in commissies, werkgroepen en comités, waar teksten worden bijgeschaafd, gevolgen worden besproken en compromissen worden voorbereid.
De formele besluiten worden genomen door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie. Zonder het voorbereidende werk achter de schermen zouden Europese wetten echter veel moeilijker tot stand komen.
Zoeken
